秦始皇二十六年统一天下,在全国范围内普遍实行中央集权制度,以县为基层行政单位(在少数民族地区设置的特殊县称为道),以郡统县,直属中央,郡县主要官员由朝廷任命。县以下的地方上的基层行政组织有乡、亭、里,设“三老”等官,由地方长官从当地民众中选拔出来。到了汉代,汉初在秦代郡县制的基础上,采用“封建”与郡县并存的制度:一方面,皇帝直辖部分郡县,另一方面,分出部分郡县设置诸侯王(侯)国。汉初诸侯的特殊地位维持了半个世纪,到景帝及武帝以后,虽然封国在形式上还保留着,但特权被剥夺。王国与郡名异而实同,侯国也分属所在郡管辖,其行政方面的权力被剥夺。就行政方面而言,实际上是郡县二级制,在全国范围内确立了皇权专制的中央集权制。[143]
秦汉时期的郡县,就人口和面积而论,大小有别。《汉书·元帝纪》:建昭三年。益三河大郡太守秩中两千石。户十二万为大郡。就地区而论,有内外、远近之分。《汉书·宣帝纪》注引韦昭曰:“中国(按,指中原)为内郡,缘边有夷狄障塞者为外郡。”[144]