秦始皇二十六年统一天下，在全国范围内普遍实行中央集权制度，以县为基层行政单位（在少数民族地区设置的特殊县称为道），以郡统县，直属中央，郡县主要官员由朝廷任命。县以下的地方上的基层行政组织有乡、亭、里，设“三老”等官，由地方长官从当地民众中选拔出来。到了汉代，汉初在秦代郡县制的基础上，采用“封建”与郡县并存的制度：一方面，皇帝直辖部分郡县，另一方面，分出部分郡县设置诸侯王（侯）国。汉初诸侯的特殊地位维持了半个世纪，到景帝及武帝以后，虽然封国在形式上还保留着，但特权被剥夺。王国与郡名异而实同，侯国也分属所在郡管辖，其行政方面的权力被剥夺。就行政方面而言，实际上是郡县二级制，在全国范围内确立了皇权专制的中央集权制。[143]
秦汉时期的郡县，就人口和面积而论，大小有别。《汉书·元帝纪》：建昭三年。益三河大郡太守秩中两千石。户十二万为大郡。就地区而论，有内外、远近之分。《汉书·宣帝纪》注引韦昭曰：“中国（按，指中原）为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。”[144]